Controle Interno e Controle Externo na Administração Pública: conceito e abrangência

Controle Interno na Administração Pública

Definição de controle na administração pública e sua fundamentação legal

O conjunto de procedimentos de controle praticados internamente em qualquer organização pode perfeitamente ser comparado com aqueles que exercemos em nossa vida pessoal. Assim como uma dona de casa controla os gastos domésticos e cada cidadão mantém sob controle o saldo de sua conta bancária, numa organização empresarial ou pública existe um conjunto de procedimentos voltados a garantir a obtenção de resultados e também, em especial, no segundo caso, destinados a assegurar a observância à legislação.

Cabe, neste ponto, lembrar a regra que diz que, enquanto na iniciativa privada tudo pode ser feito desde que não caracterize descumprimento à lei, na administração pública deve ser feito tudo o que a lei determina, exigindo-se, neste caso, controles mais rigorosos e sofisticados.

Dentre os vários conceitos existentes na literatura especializada, destaca-se aquele enunciado pelo Comitê de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos certificados, o qual por sua abrangência e ampla divulgação, acabou tornando-se referência internacional.

“O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a exatidão e fidelidade dos dados contábeis, desenvolver a eficiência nas operações e estimular o seguimento das políticas executivas prescritas”.

De modo geral, aceita-se o conceito de Controle Interno como um conjunto de normas e procedimentos instituídos pelas organizações com vista na proteção de seu patrimônio e na elaboração de dados confiáveis em busca da eficácia operacional.

Fundamentação Legal do Controle Interno na Administração Pública.

A Lei n.º 4.320/64 estabelece os fundamentos do controle interno, quando determina que o Poder Executivo exerça o controle sem prejuízo das atribuições de órgão criados especificamente para este fim. A Constituição federal reforçou a idéia de forma clara, quando afirma que o controle Interno deverá ser exercido no âmbito de cada poder. O Art. 74 determina.

“ Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de :

I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira, e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União.

IV – Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Parágrafo 1º – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

Parágrafo 2º – Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Objetivos do Controle Interno

O objetivo geral do Controle Interno é assegurar que não ocorram erros potenciais, através do controle de causas, destacando-se entre os objetivos específicos, a serem atingidos, os seguintes:

 Observar as normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;

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 Assegurar, nas informações contábeis, financeiras, administrativas e operacionais, suas exatidão, confiabilidade integridade e oportunidade;

 Antecipar-se, preventivamente, ao cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas anti econômicas e fraudes;

 Propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter administrativo/operacional, sobre os resultados e efeitos atingidos;

 Salvaguardar os ativos financeiros e físicos quanto a sua boa e regular utilização e assegurar a legitimidade do passivo;

 Permitir a implementação de programas, projetos, atividades, sistemas e operações, visando a eficácia, eficiência e economicidade dos recursos;

 Assegurar aderência às diretrizes, planos, normas e procedimentos do órgão/entidade.

Controle Externo na Administração Pública

O Controle Externo deve ser exercido em uma instância que esteja fora do âmbito do ente fiscalizado, para que tenha maior grau de independência e efetividade em suas ações.

A Lei 4.320/64 em seu artigo 81, define que o controle externo devera ser exercido pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da Administração, a guarda e legal emprego do recurso público e o cumprimento da Lei do Orçamento.

O Artigo 82 da mesma Lei determina a periodicidade com que a fiscalização efetuada pelo controle externo deverá ser efetivada: “O poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido na Constituição Federal ou Estadual e nas Leis Orgânicas Municipais.

A Constituição Federal acatou esse dispositivo, em seu art. 71, que determina o exercício do Controle Externo pelo Poder Legislativo, com o auxílio do tribunal de Contas da União, abrangendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta: “ O Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União”

Tribunal de Contas

Tribunal de Contas é um órgão autônomo, que auxilia o Poder Legislativo a exercer o controle externo, fiscalizando os gastos dos Poderes Executivo, Judiciário e do próprio Legislativo. Além de estar sujeito ao controle externo, cada Poder tem a responsabilidade de manter um sistema de controle interno. E, por sua vez, apesar de ser um tribunal, o Tribunal de Contas não faz parte do Poder Judiciário.

Tribunal de Contas tem uma peculiar trajetória do Direito brasileiro. A Constituição Imperial não tratava de tal Corte, mas previa a apresentação dos orçamentos à Câmara dos Deputados. Já a primeira Constituição republicana, de 1891, previu, expressamente, a criação de um Tribunal de Contas para “liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso”. As demais foram, gradativamente, ampliando a competência fiscalizadora desta Corte e, explicitamente, atribuíram-lhe a qualidade de auxiliar.

Sua composição é análoga à dos Tribunais (órgãos do Poder Judiciário), é um órgão composto por nove membros, que recebem a designação de Ministros, requer-se para investidura nestes cargos idade entre 35 e 65 anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, disposição de notórios conhecimentos jurídicos ou contábeis, econômicos, financeiros ou de administração pública e que se tenha mais de dez anos de exercício de função ou efetiva atividade profissional exigente da espécie de conhecimentos referidos (art. 73 e § 1º). São atribuídos aos titulares destes cargos as mesmas prerrogativas, impedimentos e vencimentos dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (art. 73, § 3º), gozam, inclusive, de vitaliciedade. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos de acordo com o disposto no § 2º do art. 73, já os membros das Cortes estaduais serão, uniformemente, sete.

Compete-lhe, consoante o art. 71: emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República; julgar contas dos administrados e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, inclusive contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de admissão de pessoal, a qualquer título; realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira e orçamentária; fiscalizar contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social a União participe; fiscalizar a aplicação de recursos repassados pela União; prestar informações de ordem contábil, financeira e orçamentária; aplicar as sanções previstas em lei aos responsáveis em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas; assinar prazo para que órgão ou entidade em que foi verificada ilegalidade adote as providências cabíveis; sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão ao Congresso Nacional e; relatar ao Poder competente acerca de irregularidades ou abusos apurados.

O Constituinte, entretanto, atribuiu certas prerrogativas que visam, irrefutavelmente, à presteza do exercício da Corte e ao caráter injuntivo das decisões acerca de débito ou multa, a saber: segundo o art. 71, § 2º, o Tribunal de Contas poderá decidir a respeito da sustação de contrato, que é de competência do Congresso Nacional, se este não tomar as medidas necessárias no prazo de 90 dias.

Já o § 3º do mesmo artigo, prevê que as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa,terão eficácia de título executivo. Não se deve furtar-se à menção de que o dispositivo constitui nítida dissonância à regra não-vinculativa, típica dessa Corte.

O posicionamento do Tribunal de Contas da União acerca de irregularidades que importem em multa ou débito tem se adstrito ao seu peculiar traço; primeiramente, detecta-se a irregularidade, em seguida, inclui-se o nome no CADIN (Cadastro Informativo dos débitos não quitados de órgãos e entidades federais) e, finalmente,autoriza-se a cobrança judicial da dívida. Homologa-se a possibilidade de postular a dívida em juízo, não a imediata conversão em título executivo, pois, como já se afirmou, suas decisões não têm força judicante⁽⁷⁾. No caso do parecer prévio, pode acompanhar ou não o posicionamento do Poder Legislativo, segundo José Afonso da Silva, quando este está sufocado pelo autoritarismo ou pela perda de atribuições básicas, a Corte de Contas sofre as conseqüências em grau mais profundo. In verbis: “Ora, o princípio da prestação de contas da administração pública, direta e indireta, constante do art. 34, VII, “d”, só tem eficácia de princípio do Estado democrático enquanto as demais instituições de apuração dessas contas gozarem de autonomia e prestígio para o cumprimento dessa elevada missão, do contrário tudo não passará de mero exercício de formalidades vazias de resultados práticos”.