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O direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos casos de abuso de autoridade (Lei nº 4.898/1965).
Coloquei a Lei nº 4.898/1965 retirada direto do site do Governo Federal, com explicação dos artigos que se fizeram necessários. Os comentários foram retirados de um texto disponibilizado na internet pelo site conteúdo jurídico.
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Bons Estudos!
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Presidência da República |
LEI Nº 4.898, DE 9 DE DEZEMBRO DE 1965.
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Regula o Direito de Representação e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos casos de abuso de autoridade. |
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º O direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa civil e penal, contra as autoridades que, no exercício de suas funções, cometerem abusos, são regulados pela presente lei.
O crime de abuso de autoridade, cujas condutas encontram tipificação na Lei nº 4.898/65, consiste em violação aos direitos e garantias fundamentais, notadamente de natureza individual, que a doutrina classifica como direitos fundamentais de primeira geração. A responsabilização administrativa do agente público no aspecto disciplinar será apurada por meio de procedimento administrativo próprio (sindicância ou processo disciplinar), conforme o seu Estatuto ou Lei Orgânica. Para aplicar a Lei em estudo, se faz necessário que o abuso de autoridade seja praticado no exercício da função pública, pois do contrário o delito será outro que não os previstos na Lei n. 4.898/65. Os direitos fundamentais de primeira geração, conforme ensina Fabio Ramzzini Bechara, tem sua origem na Revolução Francesa e na Revolução Industrial, ambas no século XVIII, e evidenciam uma importante conquista da humanidade traduzida na imposição de obrigações negativas ou obstensivas ao Estado, de modo a coibir os excessos e arbitrariedades. As condutas qualificadas como abuso de autoridade acarretam simultaneamente efeitos na esfera administrativa, civil, e penal, cuja aferição da respectiva responsabilidade é feita de forma autônoma.
Art. 2º O direito de representação será exercido por meio de petição:
a) dirigida à autoridade superior que tiver competência legal para aplicar, à autoridade civil ou militar culpada, a respectiva sanção;
b) dirigida ao órgão do Ministério Público que tiver competência para iniciar processo-crime contra a autoridade culpada.
Parágrafo único. A representação será feita em duas vias e conterá a exposição do fato constitutivo do abuso de autoridade, com todas as suas circunstâncias, a qualificação do acusado e o rol de testemunhas, no máximo de três, se as houver.
O expressão “representação” prevista nos arts. 1º, 2º, e a exigência da denúncia do Ministério Público ser instruída com a representação da vítima do abuso, no art. 12 da Lei de Regência, acabou por trazer dúvidas, se seria de ação penal pública condicionada a representação ou se incondicionada, tendo em vista a representação exigida para o início da ação penal, prevista no § 1.º do art. 100 do Código Penal. Não se trata, assim, de condição de procedibilidade para o exercício da ação penal, mas mera notitia criminis, motivo pelo qual foi necessário a edição da Lei n. 5.249/67 que dispôs em seu art. 1º que: “A falta de representação do ofendido, nos casos de abusos previstos na Lei n. 4.898, de 9 de dezembro de 1965, não obsta a iniciativa ou o curso de ação pública.” Desta forma, a referida lei deixou claro que o crime de abuso de autoridade não é de ação penal pública condicionada, mas sim, incondicionada, sendo que a expressão “representação” prevista na Lei de regência, nada mais é do que o direito de petição contra abuso de poder previsto no art. 5º, inc. XXXIV, “a”, da CF/88. Assim, como bem explica Tourinho Filho, o crime de abuso de autoridade pode ser de “cognição imediata”, chegando ao conhecimento da autoridade policial por outros meios que não a representação tratada no art. 2º da lex em estudo, ou seja, através das suas atividades rotineiras. Será de “cognição mediata”, quando o conhecimento chegar ao conhecimento da autoridade por meio de representação, de requerimento da vítima, ou por requisição do Poder Judiciário ou do Ministério Público. Nas hipóteses de prisão em flagrante, diz-se que é de “cognição coercitiva”.
Art. 3º. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) à liberdade de locomoção;
Atentado contra a Liberdade de Locomoção: o art. 5, XV, da CF prevê: “é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens”. O próprio texto constitucional prevê limitações à liberdade de locomoção a exemplo da prisão em flagrante e prisão judicial (art. 5º, LXI), além das limitações impostas em Estado de Sítio (art. 137, I).
b) à inviolabilidade do domicílio;
Atentado contra a Inviolabilidade de domicílio: consta no art. 5º, inc. XI da CF – “a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial”. Domicílio: qualquer local não aberto ao público, que seja utilizado para o trabalho ou para moradia, ainda que momentânea. O Código Penal ao tratar do crime de violação de domicílio, no seu art. 150, §4º define casa como sendo qualquer compartimento habitado (I), aposento ocupado de habitação coletiva (II) e compartimento não aberto ao público, onde alguém exerce profissão ou atividade (III).
c) ao sigilo da correspondência;
• Atentado contra ao Sigilo da Correspondência: previsto no art. 5º, inc. XII da CF/88: “é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal”. A CF, também prevê a exceção ao sigilo de correspondência, nas hipóteses de Estado de Defesa e de Sítio nos arts. 136 a 139
d) à liberdade de consciência e de crença;
Atentado contra a Liberdade de consciência e crença e culto religioso: Art. 5,VI, CF/88: “é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias”. Questões práticas: a) Constitui abuso de autoridade coibir injustificadamente as manifestações pacíficas e ordeiras sobre liberdade de consciência. Se houver justo motivo, não haverá abuso de autoridade. Ex.: autoridade pode determinar o encerramento: 1) de uma passeata que esteja praticando dano ao patrimônio alheio. 2) Culto religioso com sacrifício de animal e de pessoas. 3) culto com excesso de som que perturbem a tranquilidade e o sossego alheios
e) ao livre exercício do culto religioso;
f) à liberdade de associação;
• Atentado contra a Liberdade de Associação: Art. 5º da CF/88 prevê: XVII – é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar.
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto;
• Atentado contra os direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto: a condenação definitiva suspende os direitos políticos, art. 15, inc. III, da CF. É possível que o atentado ao exercício do voto venha caracterizar crime eleitoral previsto no Código Eleitoral Lei. 4737/65.
h) ao direito de reunião;
• Atentado ao direito de reunião: CF, Art. 5º, inc. XVI – todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente. Ex.: passeata. Reunião de forma desordeira ou violenta, pode ser impedida pela autoridade pública.
i) à incolumidade física do indivíduo;
• Atentado a incolumidade física do indivíduo: não exige que o crime deixe vestígios. Questões práticas: a) Atentado a Incolumidade psíquica: caracteriza abuso de autoridade. b) Abuso de autoridade + vias de fatos, lesões corporais ou homicídio: concurso formal de crimes. c) Abuso de autoridade + Tortura: a existência do crime de tortura previsto na Lei n. 9.455/97 absorve o abuso de autoridade. d) Conflito aparente de normas: art. 350 do CP (exercício arbitrário ou abuso de poder), segundo o STJ e STF, o parágrafo único inc. IV, do art. 350 do CP, não está revogado (efetua com abuso de poder qualquer diligencia). STJ HC 65.499/SP, HC 48. 083/MG e STF RE 73914/SP, HC 63.612/GO
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional. (Incluído pela Lei nº 6.657,de 05/06/79)
Atentado aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional: CF, Art. 5º, XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. Norma penal em branco, pois exige que os direitos ou garantias estejam previstos em lei. Questões práticas: a) Os direitos do advogado (consultar o inquérito policial). Agora também está garantido pela sumula vinculante n. 14. b) Impedir o Promotor de Justiça a realizar a visita mensal no presídio. c) Juiz que se recusa receber advogado: o STJ, RMS18296/SC, entendeu que o juiz que se recuse a receber advogado durante o horário de expediente do fórum, está praticando ilegalidade e pode ser responsabilizado por abuso de autoridade.
Art. 4º Constitui também abuso de autoridade:
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades legais ou com abuso de poder;
b) submeter pessoa sob sua guarda ou custódia a vexame ou a constrangimento não autorizado em lei;
c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a prisão ou detenção de qualquer pessoa;
d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de prisão ou detenção ilegal que lhe seja comunicada;
e) levar à prisão e nela deter quem quer que se proponha a prestar fiança, permitida em lei;
f) cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial carceragem, custas, emolumentos ou qualquer outra despesa, desde que a cobrança não tenha apoio em lei, quer quanto à espécie quer quanto ao seu valor;
g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de importância recebida a título de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa;
h) o ato lesivo da honra ou do patrimônio de pessoa natural ou jurídica, quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competência legal;
i) prolongar a execução de prisão temporária, de pena ou de medida de segurança, deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade. (Incluído pela Medida Provisória nº 111, de 1989)
i) prolongar a execução de prisão temporária, de pena ou de medida de segurança, deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade. (Incluído pela Lei nº 7.960, de 21/12/89)
• Ordenar ou executar medidas privativas de liberdade sem as formalidades legais ou com abuso de poder: CF, Art. 5º: LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LXI – ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei.
Art. 5º Considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remuneração.
O conceito de autoridade publica deste artigo é o mesmo conceito de funcionário público para fins penais, previsto no art. 327 caput do CP. Assim, pode-se afirmar que o crime de Abuso de Autoridade é um crime próprio. Podem ser considerados sujeitos ativos do crime de abuso de autoridade para fins da Lei, os funcionários de Empresa pública, autarquia, de fundação pública ou sociedade de economia mista. Ex.: Banco do Brasil (justiça estadual), Caixa Econômica Federal (justiça federal).
Art. 6º O abuso de autoridade sujeitará o seu autor à sanção administrativa civil e penal.
§ 1º A sanção administrativa será aplicada de acordo com a gravidade do abuso cometido e consistirá em:
a) advertência;
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b) repreensão;
c) suspensão do cargo, função ou posto por prazo de cinco a cento e oitenta dias, com perda de vencimentos e vantagens;
d) destituição de função;
e) demissão;
f) demissão, a bem do serviço público.
§ 2º A sanção civil, caso não seja possível fixar o valor do dano, consistirá no pagamento de uma indenização de quinhentos a dez mil cruzeiros.
§ 3º A sanção penal será aplicada de acordo com as regras dos artigos 42 a 56 do Código Penal e consistirá em:
a) multa de cem a cinco mil cruzeiros;
b) detenção por dez dias a seis meses;
c) perda do cargo e a inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública por prazo até três anos.
§ 4º As penas previstas no parágrafo anterior poderão ser aplicadas autônoma ou cumulativamente.
§ 5º Quando o abuso for cometido por agente de autoridade policial, civil ou militar, de qualquer categoria, poderá ser cominada a pena autônoma ou acessória, de não poder o acusado exercer funções de natureza policial ou militar no município da culpa, por prazo de um a cinco anos.
Sanções: A Lei prevê três tipos de sanções, sendo elas de natureza administrativa (§ 1º), civil (§ 2º) e penal (§ 3º). • Sanções penais: multa, privativa de liberdade e perda do cargo ou inabilitação para o exercício de função publica. • Aplicação das penas: as penas criminais poderão ser aplicadas isolada ou cumulativamente. • Pena ou Efeito da condenação?: A perda do cargo não é um efeito da condenação, é pena principal. No entanto, se o agente for autoridade policial ou civil, tem como efeito da condenação não poder exercer funções de natureza policial ou militar no município pelo prazo de 5 anos, uma vez que não existe mais penas acessórias. (§5º última parte) • A pena acessória prevista na alínea “c” do § 3º do art. 6º: não existe mais as penas acessórias em virtude da reforma do Código Penal com a Lei n. 7.209/84, daí que a perda do cargo público mencionado na lei deixou de ser pena acessória, passando a ser efeito da condenação.
Art. 7º recebida a representação em que for solicitada a aplicação de sanção administrativa, a autoridade civil ou militar competente determinará a instauração de inquérito para apurar o fato.
§ 1º O inquérito administrativo obedecerá às normas estabelecidas nas leis municipais, estaduais ou federais, civis ou militares, que estabeleçam o respectivo processo.
§ 2º não existindo no município no Estado ou na legislação militar normas reguladoras do inquérito administrativo serão aplicadas supletivamente, as disposições dos arts. 219 a 225 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União).
§ 3º O processo administrativo não poderá ser sobrestado para o fim de aguardar a decisão da ação penal ou civil.
• Algumas categorias de autoridades (ex. Membros do Ministério Público Federal e Judiciário) tem vitaliciedade, portanto não podem ser demitidos por abuso de autoridade administrativamente, somente por condenação criminal transitada em julgado. • Se for policial federal ou policial civil do Distrito Federal, existe norma específica de responsabilidade administrativa na Lei n. 4.878/65, que no seu art. 43 elenca um rol de transgressões disciplinares, sendo que algumas delas correspondem às condutas da Lei n. 4.898/65: LVII – ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades legais, ou com abuso de poder; LVIII – submeter pessoa sob sua guarda ou custódia a vexame ou constrangimento não autorizado em lei; LIX – deixar de comunicar imediatamente ao Juiz competente a prisão em flagrante de qualquer pessoa; LX – levar à prisão e nela conservar quem quer que se proponha a prestar fiança permitida em lei; LXI – cobrar carceragem, custas, emolumentos ou qualquer outra despesa que não tenha apoio em lei; LXII – praticar ato lesivo da honra ou do patrimônio da pessoa, natural ou jurídica, com abuso ou desvio de poder, ou sem competência legal; LXIII – atentar, com abuso de autoridade ou prevalecendo-se dela, contra a inviolabilidade de domicílio.
Art. 8º A sanção aplicada será anotada na ficha funcional da autoridade civil ou militar.
Art. 9º Simultaneamente com a representação dirigida à autoridade administrativa ou independentemente dela, poderá ser promovida pela vítima do abuso, a responsabilidade civil ou penal ou ambas, da autoridade culpada.
Art. 11. À ação civil serão aplicáveis as normas do Código de Processo Civil.
Art. 12. A ação penal será iniciada, independentemente de inquérito policial ou justificação por denúncia do Ministério Público, instruída com a representação da vítima do abuso.
Competência: Em virtude da pena de detenção ser inferior a dois anos (dez dias a seis meses) o Crime de Abuso de Autoridade é de competência dos Juizados Especiais Criminais, nos termos da Lei nº 9.099/95 e suas alterações posteriores, permitindo que o Ministério Público proponha a transação penal, a suspensão condicional do processo, bem como, havendo condenação a substituição da pena de prisão por restritiva de direitos, nos termos do art. 44 e seguintes do CP. • Procedimento: o rito adotado será o sumaríssimo, previsto no art. 77 e seguinte da Lei n. 9.099/95. • Competência Federal: se houver interesse da união a competência será da Justiça Federal, pelo Juizado Especial Criminal Federal. • Conexão de abuso de autoridade com crime que não seja de menor potencial ofensivo: art. 60 e parágrafo único da Lei n. 9.099/95, vai tudo para o juízo comum.
Art. 13. Apresentada ao Ministério Público a representação da vítima, aquele, no prazo de quarenta e oito horas, denunciará o réu, desde que o fato narrado constitua abuso de autoridade, e requererá ao Juiz a sua citação, e, bem assim, a designação de audiência de instrução e julgamento.
§ 1º A denúncia do Ministério Público será apresentada em duas vias.
Art. 14. Se a ato ou fato constitutivo do abuso de autoridade houver deixado vestígios o ofendido ou o acusado poderá:
a) promover a comprovação da existência de tais vestígios, por meio de duas testemunhas qualificadas;
b) requerer ao Juiz, até setenta e duas horas antes da audiência de instrução e julgamento, a designação de um perito para fazer as verificações necessárias.
§ 1º O perito ou as testemunhas farão o seu relatório e prestarão seus depoimentos verbalmente, ou o apresentarão por escrito, querendo, na audiência de instrução e julgamento.
§ 2º No caso previsto na letra a deste artigo a representação poderá conter a indicação de mais duas testemunhas.
Art. 15. Se o órgão do Ministério Público, ao invés de apresentar a denúncia requerer o arquivamento da representação, o Juiz, no caso de considerar improcedentes as razões invocadas, fará remessa da representação ao Procurador-Geral e este oferecerá a denúncia, ou designará outro órgão do Ministério Público para oferecê-la ou insistirá no arquivamento, ao qual só então deverá o Juiz atender.
Art. 16. Se o órgão do Ministério Público não oferecer a denúncia no prazo fixado nesta lei, será admitida ação privada. O órgão do Ministério Público poderá, porém, aditar a queixa, repudiá-la e oferecer denúncia substitutiva e intervir em todos os termos do processo, interpor recursos e, a todo tempo, no caso de negligência do querelante, retomar a ação como parte principal.
Art. 17. Recebidos os autos, o Juiz, dentro do prazo de quarenta e oito horas, proferirá despacho, recebendo ou rejeitando a denúncia.
§ 1º No despacho em que receber a denúncia, o Juiz designará, desde logo, dia e hora para a audiência de instrução e julgamento, que deverá ser realizada, improrrogavelmente. dentro de cinco dias.
§ 2º A citação do réu para se ver processar, até julgamento final e para comparecer à audiência de instrução e julgamento, será feita por mandado sucinto que, será acompanhado da segunda via da representação e da denúncia.
Art. 18. As testemunhas de acusação e defesa poderão ser apresentada em juízo, independentemente de intimação.
Parágrafo único. Não serão deferidos pedidos de precatória para a audiência ou a intimação de testemunhas ou, salvo o caso previsto no artigo 14, letra “b”, requerimentos para a realização de diligências, perícias ou exames, a não ser que o Juiz, em despacho motivado, considere indispensáveis tais providências.
Art. 19. A hora marcada, o Juiz mandará que o porteiro dos auditórios ou o oficial de justiça declare aberta a audiência, apregoando em seguida o réu, as testemunhas, o perito, o representante do Ministério Público ou o advogado que tenha subscrito a queixa e o advogado ou defensor do réu.
Parágrafo único. A audiência somente deixará de realizar-se se ausente o Juiz.
Art. 20. Se até meia hora depois da hora marcada o Juiz não houver comparecido, os presentes poderão retirar-se, devendo o ocorrido constar do livro de termos de audiência.
Art. 21. A audiência de instrução e julgamento será pública, se contrariamente não dispuser o Juiz, e realizar-se-á em dia útil, entre dez (10) e dezoito (18) horas, na sede do Juízo ou, excepcionalmente, no local que o Juiz designar.
Art. 22. Aberta a audiência o Juiz fará a qualificação e o interrogatório do réu, se estiver presente.
Parágrafo único. Não comparecendo o réu nem seu advogado, o Juiz nomeará imediatamente defensor para funcionar na audiência e nos ulteriores termos do processo.
Art. 23. Depois de ouvidas as testemunhas e o perito, o Juiz dará a palavra sucessivamente, ao Ministério Público ou ao advogado que houver subscrito a queixa e ao advogado ou defensor do réu, pelo prazo de quinze minutos para cada um, prorrogável por mais dez (10), a critério do Juiz.
Art. 24. Encerrado o debate, o Juiz proferirá imediatamente a sentença.
Art. 25. Do ocorrido na audiência o escrivão lavrará no livro próprio, ditado pelo Juiz, termo que conterá, em resumo, os depoimentos e as alegações da acusação e da defesa, os requerimentos e, por extenso, os despachos e a sentença.
Art. 26. Subscreverão o termo o Juiz, o representante do Ministério Público ou o advogado que houver subscrito a queixa, o advogado ou defensor do réu e o escrivão.
Art. 27. Nas comarcas onde os meios de transporte forem difíceis e não permitirem a observância dos prazos fixados nesta lei, o juiz poderá aumentá-las, sempre motivadamente, até o dobro.
Art. 28. Nos casos omissos, serão aplicáveis as normas do Código de Processo Penal, sempre que compatíveis com o sistema de instrução e julgamento regulado por esta lei.
Parágrafo único. Das decisões, despachos e sentenças, caberão os recursos e apelações previstas no Código de Processo Penal.
Art. 29. Revogam-se as disposições em contrário.
Brasília, 9 de dezembro de 1965; 144º da Independência e 77º da República.
H. CASTELLO BRANCO
Juracy Magalhães
Este texto não substitui o publicado no DOU de 13.12.1965
Fontes: Governo Federal e Conteúdo Jurídico
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