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Organização Administrativa da União. Administração direta e indireta. Autarquias. Fundações públicas. Empresas públicas e sociedade de economia mista. Entidades paraestatais. Agências reguladoras: origem e caracterização

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Organização Administrativa da União.  Administração direta e indireta.  Autarquias.  Fundações públicas.  Empresas públicas e sociedade de economia mista.  Entidades paraestatais.  Agências reguladoras: origem e caracterização.

 

Organização Administrativa da União

Organização da Administração é a estruturação das entidades e órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos.

EstadoPessoa jurídica de direito público “Interno”, formada pela junção de três elementos originários e indissociáveis: povo, território e governo soberano.

Estado de DireitoRegido por normas e respeito às autoridades públicas e aos direitos fundamentais.

Estado FederalÉ a descentralização política: União, Estado, Distrito Federal e Municípios.

GovernoConjunto de órgãos e poderes do Estado. Sua competência é fixar os objetivos do Estado, função política de comando.

Administração PúblicaÉ a função de execução (atos administrativos), não pratica atos do Governo.

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Introdução

 

Com  o  passar  do  tempo  e  o  crescente  volume  das  interações  sociais  entre  os cidadãos e o Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável  a  desconcentração  e  a  descentralização  destes  serviços.  Então,  essas  obrigações foram deslocadas do centro Estatal superlotado para setores periféricos.

Para  tanto,  além  da  atuação  Estatal  direta,  na  prestação  dos  serviços,  feita  por meio  de  Órgãos,  o  Estado  também  criou  outras  pessoas  como  Entidades  ou  simplesmente transferiu a particulares o exercício de outras atividades públicas.

Estas relações serão objeto do nosso estudo a seguir:

Administração direta: União, estados, municípios e DF (através dos ministérios e secretarias)

Administração indireta:

  • Autarquias
  • Fundações públicas
  • Empresas públicas
  • Sociedade de economia mista.

Entidades paraestatais: Entes autônomos e organizações sociais

Agências reguladoras: Espécie de autarquia com regime especial

Administração direta e indireta

Administração direta

Também chamada  de  Administração  Pública  Centralizada,  existe  em  todos  os níveis  das  Esferas  do  Governo,  Federal,  Estadual,  Distrital  e  Municipal,  e  em  seus  poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública.

Na  Administração  Pública  Direta  como  o  próprio  nome  diz,  a  atividade administrativa  é  exercida  pelo  próprio  governo  que  “atua  diretamente  por  meio  dos  seus Órgãos,  isto  é,  das  unidades  que  são  simples  repartições  interiores  de  sua  pessoa  e  que  por isto dele não se distinguem”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:130)

Estes órgãos  são  despersonalizados,  ou  seja, não  possuem  personalidade  jurídica própria,  portanto,  não  são  capazes  de  contrair  direitos  e  obrigações  por  si  próprios.  Os Órgãos não  passam  de  simples  repartições  internas  de  retribuições,  e  necessitam  de  um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do  poder  na  Administração  Pública.      Onde  há  desconcentração administrativa vai haver hierarquia, entre aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que  recebe  a  atribuição  (exemplo:  Delegacias  Regionais  da  Polícia  Federal,  Varas  Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).

Os  Órgãos  atuam  nos  quadros  vinculados  a  cada  uma  das  Esferas  de  Governo.  A exemplo  temos  os  Ministérios,  Órgãos  federais  ligados  à  União;  as  Secretarias  Estaduais, Órgãos  estaduais  ligados  ao  estado  membro;  e  as  Secretarias  Municipais,  Órgãos  municipais ligados à esfera municipal de poder.

Na Administração Pública Direta o Estado é ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço público.

Administração indireta

Apenas com  a  Administração  Pública  Direta,  o  Estado  não  seria  capaz  de administrar  todo  o  território  nacional,  tanto  pela  sua  extensão  quanto  pela  complexidade  e volume das relações sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (Entidades).

A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a atuação estatal de forma indireta  na  prestação  dos  serviços  públicos  que  se  dá  por  meio  de  outras  pessoas  jurídicas, distintas  da  própria  entidade  política.  Estas  estruturas  recebem  poderes  de  gerir  áreas  da Administração Pública por meio de outorga.

A  outorga ocorre  quando  o  Estado  cria  uma  entidade  (pessoa  jurídica)  e  a  ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública.

Nesta descentralização de  poderes não  há  vinculo  hierárquico entre  a Administração Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes, portanto, as entidades não são subordinadas ao Estado. O que existe na relação entre ambas é um poder chamado de Controle com atribuições de fiscalização.

O  Controle  é  “o  poder  que  a  Administração  Central  tem  de  influir  sobre  a  pessoa descentralizada”. Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem  quando  previstos  em  lei  e  se  manifestam  apenas  em  relação  aos  atos  nela indicados”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:141)

Estas  Entidades  são  personalizadas,  portanto,  possuem  vontade  e  capacidade  de exercer direitos e contrair obrigações por si próprios.

São elas: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de  Economia  Mista.

Autarquias

Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.

As principais características da autarquia são: (a) criação por lei; (b) personalidade jurídica de direito público; (c) capacidade de autoadministração; (d) especialização dos fins ou atividades e (e) sujeição a controle ou tutela.

As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.

O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como autarquias.

 

Fundações Públicas

Nos termos do art. 5o., inciso IV do Decreto-Lei n. 200, de 1967, fundação pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.”. O parágrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que as fundações públicas “… adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernente às fundações”.

A rigor, o Poder Público pode criar dois tipos fundações, denominadas em conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundação de direito público submetida ao regime jurídico-administrativo. O segundo modelo seria a fundação de direito privado regida por normas do Código Civil com derrogações por normas de direito público.

A natureza jurídica de cada fundação deve ser obtida da análise cuidadosa da lei instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos).

A fundação governamental pública corresponde a uma modalidade de autarquia. Já as fundações governamentais privadas assumem conotação ou posição institucional idêntica a das sociedades de economia mista e das empresas públicas.

 

Empresas Públicas

São  empresas  com  personalidade  jurídica  de  Direito  Privado, integrantes  da Administração Pública Indireta que exercem funções atípicas. As normas que incidem nestas entidades são em sua maioria de direito privado, provenientes do Código Civil.

 

São autorizadas por Lei Específica a funcionar como prestadoras de serviços públicos, ou exploradoras de atividade econômica. Além desta autorização é necessário o registro dos seus estatutos sociais no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas).  As Prestadoras  de  Serviço  Público exercem  atividades  essenciais  (serviços  de postagem e aéreos – Correios e INFRAERO) para a coletividade. As Exploradoras de Atividade Econômicas fornecem serviços não essenciais (serviços bancários – Caixa Econômica Federal).

Seu  capital  social é  integralizado  exclusivamente com  recursos  públicos,  podendo, estes  recursos  serem  provenientes  de  entes  políticos  distintos.  Por exemplo: é possível  uma única Empresa Pública ser formada por recursos federais, estaduais e municipais.

Podem ser instituídas  sobre  qualquer  forma  societária  permitida  em  lei(Sociedade Anônima – S/A, Limitada etc). Só admite o regime jurídico de pessoal na forma celetista e seus contratos  deverão  ser  precedidos  de  licitação,  porém,  este  procedimento  poderá  ser  mais simplificado (licitação especial).

Seu patrimônio  é  próprio,  ou  seja,  pertencente  à  própria  Entidade  e  não  ao  ente político que a criou, trata-se de um patrimônio distinto do governo.

 

Sociedades de Economia Mista

São  empresas  com  personalidade  jurídica  de        Direito  Privado,  integrantes  da Administração  Pública  Indireta  que  exercem  função  atípica.  As  normas  que  incidem  nestas entidades são em sua maioria de direito privado. Seu capital social é constituído por recursos públicos  e  privados,  sendo  a  maior  parte  das  ações  destas  empresas,  de propriedade  do Estado (pelo menos 51% das ações com poder de voto). Assim, o governo sempre mantém o controle  destes  entes.  Estas  Entidades  terão  necessariamente  a  forma  societária  de  S.A.(Sociedade Anônima), para que seja possível a integralização do seu capital social com dinheiro privado.

Assim como as Empresas Públicas, estas entidades são autorizadas por Lei Específica a funcionar  como prestadoras  de  serviços  públicos  (COPASA,  CEMIG,  BHTRANS),  ou exploradoras de atividade econômica (Banco do Brasil). Além desta autorização é necessário o registro do seu estatuto social no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas).

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Só admitem o regime jurídico de pessoal na forma celetista.

Seu patrimônio  é  próprio,  ou  seja,  pertencente  à  própria  Entidade  e  não  ao  ente político que a criou, trata-se de um patrimônio distinto do governo.

Entidades paraestatais

Antigamente, a expressão entidades paraestatais era usada para designar todos os integrantes da Administração Indireta. Atualmente, entende-se que as entidades paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado que desempenham atividades não lucrativas de interesse público, atuando em paralelo ao Estado e não fazendo parte da estrutura estatal.

As entidades paraestatais integram o chamado terceiro setor. O fato de não possuírem fins lucrativos, lhes permite receber incentivos do Estado. Seus administradores são escolhidos segundo processos eleitorais próprios.

Serviços Sociais Autônomos (SSA)

São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas mediante autorização da lei, com a finalidade de prestar assistência a certas categorias sociais ou grupo de profissionais, sendo mantidas por dotações orçamentárias ou contribuições para fiscais e colaboram com o Estado. Ex.: SESC, SEBRAE, SENAR.

Estas entidades estão sujeitas à jurisdição estadual.

 

Organização Social (OS)

São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma qualificação especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de interesse público, tais como saúde, ensino, desenvolvimento tecnológico, pesquisa científica, proteção e preservação do meio ambiente, cultura.

O vínculo das organizações sociais com a Administração Pública é formalizado através de contrato de gestão. Se descumpridas as metas previstas, o Poder Executivo poderá, através de processo administrativo, proceder a desqualificação da entidade como organização social. São exemplos de Organização Social as Casas de Misericórdia, as Santas Casas, entre outras.

 

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)

São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma qualificação especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de interesse público, não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público.

O vínculo das organizações da sociedade civil de interesse público com a Administração Pública é formalizado através do termo de parceria. Se descumpridas as metas previstas, o Poder Executivo poderá, através de processo administrativo, proceder a desqualificação da entidade como organização da sociedade civil de interesse público.

 

Entidades de Apoio

Segundo Bortoleto são pessoas jurídicas do setor privado, sem finalidade lucrativa, que desenvolvem serviços sociais e, normalmente, se relacionam com a Administração Pública, por convênio, para atuarem junto a universidades públicas e hospitais públicos.

Elas são instituídas por servidores públicos e, inclusive, a atividade que desempenham é por estes realizadas na própria sede da entidade público. Não realizam serviço público, mas executam a mesma atividade desempenhada pela Administração Pública.

 

Agências Reguladoras: Origem e caracterização

ORIGEM

A criação das agências reguladoras como autarquias autônomas destinadas à regulação, integrando a estrutura administrativa do Estado, encontra seu fundamento no direito de países estrangeiros, onde a regulação é desenvolvida desta maneira há bastante tempo, sendo trazida para o direito nacional há pouco mais de dez anos.

Inglaterra 1834: Utilizou o termo para a palavra agência para caracterizar um ente regulador de determinada atividade econômica.

Estados Unidos 1887: Consolidou o sistema de regulação econômica desenvolvido por órgãos autônomos influenciados pela colonização Inglesa. Na depressão Econômica de 1930 várias agências foram criadas.

AS AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL

Através das privatizações, do Programa Nacional de Desestatização e das Reformas Constitucionais, muitas atividades exercidas diretamente pelo Estado passaram a ser executadas pela iniciativa privada, e observamos que a postura estatal muda, não sendo mais um Estado prestador de serviços, mas agora fiscalizador do exercício dessa prestação pelos particulares.

A criação das agências reguladoras no sistema jurídico brasileiro como parte da Administração Pública representa uma novidade, pois a Constituição Federal, quando outorgada, não fazia menção à sua instituição. A partir das emendas constitucionais, o legislador concedeu poder de normatização a estes entes integrantes da administração indireta de uma maneira nunca vista, dando-lhes autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com o objetivo de obter uma Administração pública gerencial e eficiente.

As agências reguladoras nasceram da necessidade de regular e fiscalizar as atividades econômicas que o Estado exercia em regime de monopólio e os serviços públicos delegados aos particulares, devendo garantir a normalidade e eficiência na prestação dos serviços e atividades não mais realizadas diretamente pelo Estado.

O primeiro ente regulador instituído no Brasil foi a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica no país.

Depois foram criadas:

ANATEL: Agência Nacional de Telecomunicações

ANP: Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

ANVISA: Agência Nacional de Vigilância Sanitária

ANS: Agência Nacional de Saúde Suplementar

ANA: Agência Nacional de Águas – ANA

ANTT: Agência Nacional de Transportes Terrestres

ANTAQ: Agência Nacional de Transportes Aquaviários

ANCINE: Agência Nacional do Cinema – ANCINE

ANAC: Agência Nacional da Aviação Civil – ANAC

As agências reguladoras não estão restringidas à criação e atuação na esfera federal, podem ser criadas na estrutura administrativa dos Estados e Municípios, com competência para atuação mais limitada do que as entidades federais.

Caracterização da Agência reguladora

Agências reguladoras: Espécie de autarquia com regime especial

Sua função é regular a prestação de serviços públicos e organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade.

Atividade regulatória: Fiscaliza atividades do setor privado

Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.

Servidores estatutários

Alto grau de especialização técnica

Aplica punições

Poder normativo

Maior autonomia

Assim, podemos verificar que as agências reguladoras, como autarquia que são, foram entidades criadas para desempenhar descentralizadamente funções típicas de Estado, como exemplo, regulação, fiscalização, e intervenção na economia e em serviços públicos.

As agências reguladoras possuem personalidade jurídica de direito público.

A natureza jurídica de autarquia concedida às agências derivou das tarefas atribuídas a essas entidades, que por exigirem uma atuação técnica e especializada, necessitavam de autonomia para o exercício de suas atividades, autonomia conseguida com a forma autárquica que lhe é concedida.

Fontes: Esquematizar concursos, Endireitados.jusbrasil, Jus, Brasil Concursos e Jusway

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