APOSTILA CÂMARA DE ARACAJU-SE 2020
10 DICAS DE COMO ESTUDAR E APRENDER
10 DICAS PARA PASSAR EM UM CONCURSO PÚBLICO
Organização Administrativa da União. Administração direta e indireta. Autarquias. Fundações públicas. Empresas públicas e sociedade de economia mista. Entidades paraestatais. Agências reguladoras: origem e caracterização.
Organização Administrativa da União
Organização da Administração é a estruturação das entidades e órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos.
Estado: Pessoa jurídica de direito público “Interno”, formada pela junção de três elementos originários e indissociáveis: povo, território e governo soberano.
Estado de Direito: Regido por normas e respeito às autoridades públicas e aos direitos fundamentais.
Estado Federal: É a descentralização política: União, Estado, Distrito Federal e Municípios.
Governo: Conjunto de órgãos e poderes do Estado. Sua competência é fixar os objetivos do Estado, função política de comando.
Administração Pública: É a função de execução (atos administrativos), não pratica atos do Governo.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Introdução
Com o passar do tempo e o crescente volume das interações sociais entre os cidadãos e o Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável a desconcentração e a descentralização destes serviços. Então, essas obrigações foram deslocadas do centro Estatal superlotado para setores periféricos.
Para tanto, além da atuação Estatal direta, na prestação dos serviços, feita por meio de Órgãos, o Estado também criou outras pessoas como Entidades ou simplesmente transferiu a particulares o exercício de outras atividades públicas.
Estas relações serão objeto do nosso estudo a seguir:
Administração direta: União, estados, municípios e DF (através dos ministérios e secretarias)
Administração indireta:
- Autarquias
- Fundações públicas
- Empresas públicas
- Sociedade de economia mista.
Entidades paraestatais: Entes autônomos e organizações sociais
Agências reguladoras: Espécie de autarquia com regime especial
Administração direta e indireta
Administração direta
Também chamada de Administração Pública Centralizada, existe em todos os níveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública.
Na Administração Pública Direta como o próprio nome diz, a atividade administrativa é exercida pelo próprio governo que “atua diretamente por meio dos seus Órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:130)
Estes órgãos são despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica própria, portanto, não são capazes de contrair direitos e obrigações por si próprios. Os Órgãos não passam de simples repartições internas de retribuições, e necessitam de um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do poder na Administração Pública. Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia, entre aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que recebe a atribuição (exemplo: Delegacias Regionais da Polícia Federal, Varas Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).
Os Órgãos atuam nos quadros vinculados a cada uma das Esferas de Governo. A exemplo temos os Ministérios, Órgãos federais ligados à União; as Secretarias Estaduais, Órgãos estaduais ligados ao estado membro; e as Secretarias Municipais, Órgãos municipais ligados à esfera municipal de poder.
Na Administração Pública Direta o Estado é ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço público.
Administração indireta
Apenas com a Administração Pública Direta, o Estado não seria capaz de administrar todo o território nacional, tanto pela sua extensão quanto pela complexidade e volume das relações sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (Entidades).
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a atuação estatal de forma indireta na prestação dos serviços públicos que se dá por meio de outras pessoas jurídicas, distintas da própria entidade política. Estas estruturas recebem poderes de gerir áreas da Administração Pública por meio de outorga.
A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública.
Nesta descentralização de poderes não há vinculo hierárquico entre a Administração Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes, portanto, as entidades não são subordinadas ao Estado. O que existe na relação entre ambas é um poder chamado de Controle com atribuições de fiscalização.
O Controle é “o poder que a Administração Central tem de influir sobre a pessoa descentralizada”. Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relação aos atos nela indicados”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:141)
Estas Entidades são personalizadas, portanto, possuem vontade e capacidade de exercer direitos e contrair obrigações por si próprios.
São elas: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista.
Autarquias
Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
As principais características da autarquia são: (a) criação por lei; (b) personalidade jurídica de direito público; (c) capacidade de autoadministração; (d) especialização dos fins ou atividades e (e) sujeição a controle ou tutela.
As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.
O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como autarquias.
Fundações Públicas
Nos termos do art. 5o., inciso IV do Decreto-Lei n. 200, de 1967, fundação pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.”. O parágrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que as fundações públicas “… adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernente às fundações”.
A rigor, o Poder Público pode criar dois tipos fundações, denominadas em conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundação de direito público submetida ao regime jurídico-administrativo. O segundo modelo seria a fundação de direito privado regida por normas do Código Civil com derrogações por normas de direito público.
A natureza jurídica de cada fundação deve ser obtida da análise cuidadosa da lei instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos).
A fundação governamental pública corresponde a uma modalidade de autarquia. Já as fundações governamentais privadas assumem conotação ou posição institucional idêntica a das sociedades de economia mista e das empresas públicas.
Empresas Públicas
São empresas com personalidade jurídica de Direito Privado, integrantes da Administração Pública Indireta que exercem funções atípicas. As normas que incidem nestas entidades são em sua maioria de direito privado, provenientes do Código Civil.
São autorizadas por Lei Específica a funcionar como prestadoras de serviços públicos, ou exploradoras de atividade econômica. Além desta autorização é necessário o registro dos seus estatutos sociais no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas). As Prestadoras de Serviço Público exercem atividades essenciais (serviços de postagem e aéreos – Correios e INFRAERO) para a coletividade. As Exploradoras de Atividade Econômicas fornecem serviços não essenciais (serviços bancários – Caixa Econômica Federal).
Seu capital social é integralizado exclusivamente com recursos públicos, podendo, estes recursos serem provenientes de entes políticos distintos. Por exemplo: é possível uma única Empresa Pública ser formada por recursos federais, estaduais e municipais.
Podem ser instituídas sobre qualquer forma societária permitida em lei(Sociedade Anônima – S/A, Limitada etc). Só admite o regime jurídico de pessoal na forma celetista e seus contratos deverão ser precedidos de licitação, porém, este procedimento poderá ser mais simplificado (licitação especial).
Seu patrimônio é próprio, ou seja, pertencente à própria Entidade e não ao ente político que a criou, trata-se de um patrimônio distinto do governo.
Sociedades de Economia Mista
São empresas com personalidade jurídica de Direito Privado, integrantes da Administração Pública Indireta que exercem função atípica. As normas que incidem nestas entidades são em sua maioria de direito privado. Seu capital social é constituído por recursos públicos e privados, sendo a maior parte das ações destas empresas, de propriedade do Estado (pelo menos 51% das ações com poder de voto). Assim, o governo sempre mantém o controle destes entes. Estas Entidades terão necessariamente a forma societária de S.A.(Sociedade Anônima), para que seja possível a integralização do seu capital social com dinheiro privado.
Assim como as Empresas Públicas, estas entidades são autorizadas por Lei Específica a funcionar como prestadoras de serviços públicos (COPASA, CEMIG, BHTRANS), ou exploradoras de atividade econômica (Banco do Brasil). Além desta autorização é necessário o registro do seu estatuto social no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas).
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Só admitem o regime jurídico de pessoal na forma celetista.
Seu patrimônio é próprio, ou seja, pertencente à própria Entidade e não ao ente político que a criou, trata-se de um patrimônio distinto do governo.
Entidades paraestatais
Antigamente, a expressão entidades paraestatais era usada para designar todos os integrantes da Administração Indireta. Atualmente, entende-se que as entidades paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado que desempenham atividades não lucrativas de interesse público, atuando em paralelo ao Estado e não fazendo parte da estrutura estatal.
As entidades paraestatais integram o chamado terceiro setor. O fato de não possuírem fins lucrativos, lhes permite receber incentivos do Estado. Seus administradores são escolhidos segundo processos eleitorais próprios.
Serviços Sociais Autônomos (SSA)
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas mediante autorização da lei, com a finalidade de prestar assistência a certas categorias sociais ou grupo de profissionais, sendo mantidas por dotações orçamentárias ou contribuições para fiscais e colaboram com o Estado. Ex.: SESC, SEBRAE, SENAR.
Estas entidades estão sujeitas à jurisdição estadual.
Organização Social (OS)
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma qualificação especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de interesse público, tais como saúde, ensino, desenvolvimento tecnológico, pesquisa científica, proteção e preservação do meio ambiente, cultura.
O vínculo das organizações sociais com a Administração Pública é formalizado através de contrato de gestão. Se descumpridas as metas previstas, o Poder Executivo poderá, através de processo administrativo, proceder a desqualificação da entidade como organização social. São exemplos de Organização Social as Casas de Misericórdia, as Santas Casas, entre outras.
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma qualificação especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de interesse público, não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público.
O vínculo das organizações da sociedade civil de interesse público com a Administração Pública é formalizado através do termo de parceria. Se descumpridas as metas previstas, o Poder Executivo poderá, através de processo administrativo, proceder a desqualificação da entidade como organização da sociedade civil de interesse público.
Entidades de Apoio
Segundo Bortoleto são pessoas jurídicas do setor privado, sem finalidade lucrativa, que desenvolvem serviços sociais e, normalmente, se relacionam com a Administração Pública, por convênio, para atuarem junto a universidades públicas e hospitais públicos.
Elas são instituídas por servidores públicos e, inclusive, a atividade que desempenham é por estes realizadas na própria sede da entidade público. Não realizam serviço público, mas executam a mesma atividade desempenhada pela Administração Pública.
Agências Reguladoras: Origem e caracterização
ORIGEM
A criação das agências reguladoras como autarquias autônomas destinadas à regulação, integrando a estrutura administrativa do Estado, encontra seu fundamento no direito de países estrangeiros, onde a regulação é desenvolvida desta maneira há bastante tempo, sendo trazida para o direito nacional há pouco mais de dez anos.
Inglaterra 1834: Utilizou o termo para a palavra agência para caracterizar um ente regulador de determinada atividade econômica.
Estados Unidos 1887: Consolidou o sistema de regulação econômica desenvolvido por órgãos autônomos influenciados pela colonização Inglesa. Na depressão Econômica de 1930 várias agências foram criadas.
AS AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL
Através das privatizações, do Programa Nacional de Desestatização e das Reformas Constitucionais, muitas atividades exercidas diretamente pelo Estado passaram a ser executadas pela iniciativa privada, e observamos que a postura estatal muda, não sendo mais um Estado prestador de serviços, mas agora fiscalizador do exercício dessa prestação pelos particulares.
A criação das agências reguladoras no sistema jurídico brasileiro como parte da Administração Pública representa uma novidade, pois a Constituição Federal, quando outorgada, não fazia menção à sua instituição. A partir das emendas constitucionais, o legislador concedeu poder de normatização a estes entes integrantes da administração indireta de uma maneira nunca vista, dando-lhes autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com o objetivo de obter uma Administração pública gerencial e eficiente.
As agências reguladoras nasceram da necessidade de regular e fiscalizar as atividades econômicas que o Estado exercia em regime de monopólio e os serviços públicos delegados aos particulares, devendo garantir a normalidade e eficiência na prestação dos serviços e atividades não mais realizadas diretamente pelo Estado.
O primeiro ente regulador instituído no Brasil foi a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica no país.
Depois foram criadas:
ANATEL: Agência Nacional de Telecomunicações
ANP: Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
ANVISA: Agência Nacional de Vigilância Sanitária
ANS: Agência Nacional de Saúde Suplementar
ANA: Agência Nacional de Águas – ANA
ANTT: Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANTAQ: Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANCINE: Agência Nacional do Cinema – ANCINE
ANAC: Agência Nacional da Aviação Civil – ANAC
As agências reguladoras não estão restringidas à criação e atuação na esfera federal, podem ser criadas na estrutura administrativa dos Estados e Municípios, com competência para atuação mais limitada do que as entidades federais.
Caracterização da Agência reguladora
Agências reguladoras: Espécie de autarquia com regime especial
Sua função é regular a prestação de serviços públicos e organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade.
Atividade regulatória: Fiscaliza atividades do setor privado
Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.
Servidores estatutários
Alto grau de especialização técnica
Aplica punições
Poder normativo
Maior autonomia
Assim, podemos verificar que as agências reguladoras, como autarquia que são, foram entidades criadas para desempenhar descentralizadamente funções típicas de Estado, como exemplo, regulação, fiscalização, e intervenção na economia e em serviços públicos.
As agências reguladoras possuem personalidade jurídica de direito público.
A natureza jurídica de autarquia concedida às agências derivou das tarefas atribuídas a essas entidades, que por exigirem uma atuação técnica e especializada, necessitavam de autonomia para o exercício de suas atividades, autonomia conseguida com a forma autárquica que lhe é concedida.
Fontes: Esquematizar concursos, Endireitados.jusbrasil, Jus, Brasil Concursos e Jusway
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