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CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
Modalidades e Formas de Prestação do Serviço Público à
CENTRALIZAÇÃO: é a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos.
Obs.: Órgãos são simples repartições interiores da pessoa do Estado, e, por isso, dele não se distinguem. São meros feixes de atribuições – não têm responsabilidade jurídica própria – toda a sua atuação é imputada às pessoas a que pertencem. São divisões da Pessoa Jurídica.
- Se os serviços estão sendo prestados pelas Pessoas Políticas constitucionalmente competentes, estará havendo centralização.
DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público ou de direito privado.
- São entidades descentralizadas de direito público: Autarquias e Fundações Públicas.
- São entidades descentralizadas de direito privado: Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista.
- Pode, inclusive, a execução do serviço ser transferida para entidades que não estejam integradas à Administração Pública, como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias.
- A descentralização, mesmo que seja para entidades particulares, não retira o caráter público do serviço, apenas transfere a execução.
Centralização e descentralização
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Já desconcentração consiste na distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica.
Na descentralização política encontramos a presença de atribuições ou competências próprias não decorrentes do ente central. É o caso da federação brasileira. Na descentralização administrativa as atribuições ou competências distribuídas decorrem do poder central.
As três modalidades de descentralização administrativa são:
(a) territorial ou geográfica – onde existe uma entidade local geograficamente delimitada. Exemplo: Territórios Federais;
(b) por serviços – onde há a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado e a atribuição a ela da titularidade e da execução de determinado serviço público. Exemplo: autarquia;
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(c) por colaboração – onde se verifica a presença de contrato ou ato administrativo unilateral de transferência somente da execução do serviço público. Exemplo: concessionária de telefonia.
O Decreto-Lei n. 200, de 1967, estabeleceu o princípio da descentralização como um dos nortes da Reforma Administrativa federal. Entretanto, as hipóteses elencadas no referido diploma legal (art. 10) não se caracterizam, em regra, como de descentralização.
A execução de obras e serviços públicos poderá ser direta (centralizada ou descentralizada) quando realizada pela própria Administração ou indireta quando realizada por particulares. Assim, o Decreto-Lei n. 200, de 1967, e a Constituição de 1988 utilizam inadequadamente os termos “direta” e “indireta”, quando deveriam consignar “administração centralizada” e “administração descentralizada”. A Lei n. 8.666, de 1993, ao regular as licitações, define corretamente os conceitos presentes no Decreto-Lei e na Constituição (art. 6º, incisos VII e VIII).
A expressão “entidade paraestatal”, embora não apareça na Constituição, visita, com alguma freqüência, as considerações doutrinárias e jurisprudenciais, e mesmo leis ordinárias. Trata-se de noção imprecisa, não havendo convergência significativa de entendimento acerca de sua abrangência.
Entidades da administração indireta (a rigor, descentralizada)
A Administração Direta ou Centralizada é composta por órgãos sem personalidade jurídica própria. São, na esfera federal, os serviços integrados (por subordinação) na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 4o., inciso I do Decreto-Lei n. 200/67). A Secretaria da Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional são exemplos de órgãos integrantes da administração Pública Federal Direta.
Já a Administração Indireta ou Descentralizada, no plano federal, é constituída pelas seguintes entidades, com personalidade jurídica própria (art. 4o., inciso II do Decreto-Lei n. 200/67):
Autarquias
Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
As principais características da autarquia são: (a) criação por lei; (b) personalidade jurídica de direito público; (c) capacidade de auto-administração; (d) especialização dos fins ou atividades e (e) sujeição a controle ou tutela.
As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.
O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como autarquias.
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